海南自由贸易港正式启动全岛封关。
12月18日，海南自由贸易港正式启动全岛封关。封关后，其数据跨境流动领域的制度设计备受关注，基于负面清单的“非禁即准”模式以及聚焦特色产业的监管创新，被视为探索安全有序跨境数据流动的重要实践。随着海南“来数加工”业务扩容、国际数据中心创新立法、电信业务开放等举措密集落地，为数据要素市场化改革与国际化合作提供了新范本。证券时报记者就相关议题专访了原海南省大数据管理局局长董学耕，详解海南模式的创新内核、产业机遇与未来突破方向。
构建数据跨境流动的“海南模式”
证券时报：相较于国内其他数据跨境试点地区，海南自贸港在数据跨境流动管理的制度设计上，最主要的差异化特点体现在哪些方面？在负面清单已成为全国通行管理模式的背景下，海南的探索对于厘清监管边界、提升企业预期能提供怎样的具体价值？
董学耕：海南自贸港的差异化探索，主要体现在两个方面：一是产业聚焦的差异化。海南紧密结合地区资源禀赋与战略定位，将数据跨境流动管理的重点场景明确在深海科技、商业航天、低空经济、现代农业、旅游业、现代服务业等特色产业领域。
二是监管流程的优化。在坚守安全底线的前提下，海南更加强调事中事后监管，探索建立了更为便捷的管理流程。对于清单外的数据出境，在符合规定条件下，允许企业依据负面清单在审慎承诺前提下先行开展数据出境，并辅以事后备案管理，或直接免于审批，从而显著提升了企业的运营效率。
从全国范围看，数据出境管理均已采用负面清单模式，监管的核心对象均围绕“核心数据”、“重要数据”和“个人信息”。各地的差异，关键在于对“重要数据”和“个人信息”的具体认定范围与标准。因此，一项基础且关键的工作是明确“重要数据”的具体边界，边界之外的一般数据可以依法依规自由出境。
在这一背景下，针对特定领域或产业，以清晰、可操作的负面清单形式列出受管制的“重要数据”和“个人信息”，是一种高效且具有确定性的管理方式，有利于企业准确理解和遵从规则。
证券时报：当前多地都在探索数据出境的负面清单管理模式。在海南的实践中，如何确保负面清单既能清晰明确为企业提供稳定预期，又能保持必要的灵活性以应对产业发展的新需求？
董学耕：负面清单管理机制的核心在于实现场景的精细化，确保清单内容可识别、可界定、可操作，最大限度地消除模糊空间。这样，企业能够清晰对照清单要求，在清单范围之外的业务活动中即可直接开展，同时辅以事中事后的常态化监管。对于部分具有特殊性的业务需求，若其合规边界尚不明晰，相关部门可提供有针对性的指导与服务。
实现负面清单的可识别、可界定、可操作，要求各相关领域政府部门结合行业发展与监管实践，建立健全清单的动态优化机制。这包括及时修订、细化清单内容，适时拓展涵盖领域，并进一步明确重要数据等关键概念的认定标准，从而持续提升政策透明度与可预期性，为企业合规运营提供清晰、便利的指引。
证券时报：针对不同类型的跨境数据业务，海南设计了怎样的管理框架来促进数据安全有序流动？
董学耕：2024年11月29日，《海南自由贸易港国际数据中心发展规定》（下称《规定》）经海南省第七届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过。《规定》明确支持境内外企业在海南自由贸易港建设国际数据中心，开展国际数据中心业务。此类业务是指企业依托高速便捷的跨境数据专用通道，在海南自贸港内向境外提供的数据存储、加工、交易等国际数据服务，并鼓励探索构建跨境可信数据空间。
目前，海南是全国首个也是唯一一个出台此类专项法规的地区，为构建国内国际数据“双循环”通道提供了重要制度探索。在业务形态上，主要可分为三类：一是“外数外用”，即完全在境外收集、产生并最终服务于境外场景的数据处理活动，例如面向共建“一带一路”国家提供遥感数据分析服务；二是“内数外用”，即涉及境内数据出境的业务，需严格遵循国家数据出境相关规定及海南自贸港负面清单管理要求；三是“外数内用”，主要指在境内合规使用境外数据，此类业务在防范意识形态风险基础上，可通过建立白名单访问机制，并在符合国际数据合规要求的前提下有序开展。
迈向国际数据枢纽的挑战与路径
证券时报：未来随着海口国际通信业务出入口局、多条跨境海缆等关键基础设施的陆续建成投用，这些“硬联通”设施对海南建设国际数据枢纽、对接东南亚市场将产生怎样的实质性影响？除了这些“硬设施”还需哪些“软制度”配套才能发挥最大支撑作用？
董学耕：在硬件基础设施方面，海口国际通信业务出入口局正在加快推进建设；跨境海缆目前已有一条建成并投入使用，另有两条也在加快建设中；国际通信专用通道已投入使用。这些设施构成了支撑数据跨境安全有序流动的必要基础，将显著促进国内国际数据双循环，尤其有利于面向东南亚国家和共建“一带一路”国家的数据双向高效流动。
在配套“软环境”方面，关键在于推进规则、规制、管理和标准等制度型开放，其中尤为重要的一项是主动对接境外数据合规要求。海南应积极开展与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际高标准经贸规则的对接试点，尤其要把握中国—东盟经贸合作“3.0时代”下的机遇，在数据跨境流动等前沿领域率先开展压力测试与制度探索。
证券时报：海南已取消多项增值电信业务外资股比限制，允许外资深度参与算力、云服务等市场。这一开放试点对培育海南数字产业生态、吸引国际数字企业落户有何具体意义？结合您对数据领域监管的经验，如何确保“内外资一致”的管理模式落地，避免出现监管真空或不公平竞争？
董学耕：海南自由贸易港增值电信业务扩大开放试点重点推动数字贸易、国际数据服务等新业态发展，吸引国际企业深耕中国市场，助力中国企业拓展全球市场。试点实施后，外资企业可在海南独资经营互联网数据中心（IDC）、在线数据处理与交易处理等电信业务，深度参与我国算力、云服务等市场，共促我国数字产业发展。
2025年2月26日，工业和信息化部正式为海南邓白氏数据科技有限公司、一诺（海南）离岸数据投资管理有限公司两家试点企业颁发批复，此举标志着海南自由贸易港在扩大数字领域对外开放、探索制度型开放路径上迈出关键一步，为全国深化电信服务业扩大开放提供先行经验。
试点开展意义巨大，对于数据跨境安全有序流动、跨境可信数据空间建设都提供了制度层面的支撑，增加相关业务的投资者、使用者信心，是我国制度型开放的落地实践。依托外资参与，海南可以在境外数据合规建设、对接国际规则方面做得更好，自然也会吸引国内外相关企业用好这一制度优势，参与双循环，用好国内国外两个市场。
证券时报：在对接国际跨境数据流动规则时，海南既需接轨国际又要立足本土安全底线。海南应如何探索出一条既符合国际通行实践又立足国情的安全有序跨境数据流动路径？
董学耕：此前欧盟隐私监管机构对TikTok的处罚案例，反映出不同司法辖区之间在数据规则与制度层面存在的显著差异。面对此类挑战，中国既不应简单迁就外部规则，也不能回避现实分歧。解决问题的关键路径在于推动规则互认，而海南自贸港应在此方面率先探索，成为制度型开放的“压力测试区”和规则互认的“试验田”。
实现有效的规则互认，需要在坚持自身数据主权和安全底线的基础上，推进制度创新与技术适配协同发展。当前，中国以网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等“三法”及配套条例为核心的数据治理框架，在治理理念上与欧盟、东南亚等主要经济体并无根本分歧，差异更多体现在具体规则的细化与执行层面，这需要通过持续的对话、协商甚至博弈来弥合。
未来，可参考亚洲基础设施投资银行（亚投行）在跨国治理与规则协调中取得的经验，探索可行的互认模式。海南拥有增值电信业务扩大开放、国际数据中心创新立法等独特的制度与基础设施优势，具备先行先试的有利条件。可考虑依托这些开放平台，积极探索建设“数据规则互认区”，在风险可控的前提下开展制度对接与实践测试。若能在此方向取得突破，海南将有望吸引和承接类似TikTok全球技术服务中心等具有国际复杂性的高能级业务形态，在更深层次上融入全球数字经济发展格局。
证券时报：封关运作后海南数字跨境试点将进入新阶段，且政策延续性已明确。您认为，未来1—3年，海南在数据跨境领域最值得期待的突破点是什么？哪些领域可能率先形成可落地的创新成果？
董学耕：推动数据安全有序流动是《海南自由贸易港建设总体方案》和《海南自由贸易港法》确立的明确方向，海南将依托前期在数据产品超市等领域的模式创新，系统推进数据跨境流动试点，着力形成一批可复制、可推广的实践经验。
未来重点将在以下四个方向深化探索：一是大力推进“外数外用”场景，即“来数加工”业务。依托国际数据中心既有的制度安排与基础设施，重点发展面向境外的游戏服务、影视制作、商业航天、遥感应用、跨境电商、跨境旅游等数据服务产业，这方面已具备良好的推进条件。二是规范开展“内数外用”业务。在遵守国家数据出境规定和海南负面清单的前提下，积极鼓励企业在游戏出海、跨境直播、北斗导航与航天数据服务、远程医疗、远程教育等领域开展创新实践。三是有序探索“外数内用”。在有效防控意识形态风险的基础上，核心是推动境内外数据合规规则对接互认，同时引导企业强化自身合规能力建设。四是推动以上三类数据流动模式的融合创新，例如在国际学术交流合作、跨国协同研发与生产制造等复杂场景中，探索一体化的数据跨境解决方案与管理模式。
校对：赵燕
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